Мэрский контроль в городе ветров

Когда в 2011 году бывший конгрессмен США и глава администрации Обамы штаба Рам Эмануэль с триумфом вошел в мэрию Чикаго, он пообещал реконструировать Чикагские государственные школы (CPS) так, как это вряд ли предполагалось в течение 16 лет контроля мэра над растущей общественностью города. -школьная система.

Давний мэр Чикаго Ричард М. Дейли получил контроль над школьной системой в 1995 году и в целом получил похвалы за растущие результаты в государственных тестах; жесткие суперинтенданты, в том числе Пол Валлас и Арне Дункан; жесткие меры ответственности, такие как сокращение социальной поддержки; и множество новых школ и блестящих зданий. Но государство, город и школы боролись в финансовом отношении. Чикаго потерял 200 000 граждан в период с 2000 по 2010 год, единственный из крупнейших городов страны, который потерял население за этот период времени. Среди крупных городов Чикаго вышел из рецессии 2008 года в худшем финансовом состоянии, чем большинство. Контракт учителей 2007 года дал учителям повышение заработной платы на 4 процента, увеличивая их компенсацию намного выше среднего штата.

К тому времени, как Дейли ушел в 2011 году, CPS с 400 000 учениками утратил репутацию передового школьного округа. Оценки NAEP (Национальная оценка успеваемости в образовании) были нечеткими (см. Рисунок 1). Округ все еще предлагал детям всего 170 школьных дней и чуть более пяти часов обучения в день (по сравнению со средним по стране почти семью часами). Чикаго даже не попал в финал премии Фонда Броада, которая ежегодно присуждается городскому округу за заметное улучшение успеваемости учащихся. Всего было более 100 кампусов чартерных школ, которые обслуживали менее 40 000 учеников. Как и в других штатах, бомба замедленного действия пенсии тикала; пенсионные обязательства скоро потребуют более 10 центов с каждого потраченного CPS. В конце 2010–11 учебного года CPS столкнулась с дефицитом бюджета в 1 миллиард долларов.

«В стране нет другого школьного округа, который бы так гротескно финансировал школьную систему, как Чикаго», - сказал Лоуренс Мсалл из Гражданской федерации.

Чтобы реально изменить ситуацию, нетерпеливому Эмануэлю придется восстановить репутацию города как новатора в сфере образования, сохранить и привлечь больше родителей детей школьного возраста, а также решить ряд финансовых проблем. Хотя никто не знал этого точно в то время, не было бы ни федерального финансирования Race to the Top, ни даже, как оказалось, федерального отказа от No Child Left Behind, который высвободил бы существующие федеральные доллары для новых программ в Чикаго. , Эмануэль и CPS были самостоятельно.

Мэр Рам Эмануэль выступает на своей инаугурации, 16 мая 2011 года

Торопится в первый год

В апреле 2011 года Эмануэль объявил руководящую группу по вопросам образования во главе с бывшим американским гаитянцем из Рочестера, штат Нью-Йорк, суперинтендантом Жан-Клодом Бризаром. Не было никакого прослушивания тура или даже притворства рассмотрения различных вариантов политики. (У Бризарда даже не было времени выступить на пресс-конференции, объявляющей о своем назначении.) Эмануэль собирался делать смелые, конкретные вещи - проводить более продолжительный учебный день и год, реализовывать основные бонусы, расширять программы Международного бакалавриата (IB). и обновите оценки учителей - и сделайте их как можно быстрее и нагляднее.

Наряду с огромными пенсионными обязательствами и давним переизбытком школьных зданий, округ также столкнулся с недавно активным Чикагским союзом учителей (CTU). CTU недавно выбрала президента-новичка по имени Карен Льюис прямо из ее школьной классной комнаты. Она и Эмануэль столкнулись почти сразу, и, в частности, Льюис обнаружил, что ее обзывание было эффективным в средствах массовой информации и среди ее членов. (Она утверждала, что Эммануил тоже ругался с ней наедине.)

Отношения Эмануэля с CTU не помогли, и едва ли не первым делом он объявил, что район находится в «фискальной чрезвычайной ситуации», и отменил повышение учителей на 4 процента в 2011–12 годах, в последний год финального Дейли. контракт. Этот шаг был законным в соответствии с условиями контракта и был оправдан, по мнению внешних наблюдателей, в том числе авторов редакционных статей Chicago Sun-Times . Действительно, заработная плата учителей в Чикаго была выше, чем во многих других крупных городах США (см. Рисунок 2). В то время Эмануэль, возможно, не был слишком обеспокоен тем, что его действия будут крайне непопулярны среди учителей. Ранние признаки были, что Карен Льюис был эффективным спикером, но не особенно эффективным переговорщиком. Льюис и ее команда катались в Спрингфилде всего несколько месяцев назад, когда законодательный орган штата принял законопроект, ограничивающий способность чикагских учителей к забастовке.

Следующим шагом Эмануэля было призвать к немедленному общегородскому продлению учебного года и дня на 2011–12 годы. Но такой шаг требовал от учителей отказаться от действующего контракта, и учителя не были склонны отказываться от контракта просто для того, чтобы угодить мэру, который убирал их повышения. Когда пыль осела, всего 13 школ добровольно продлили день в этом году, и поспешные усилия мэра, казалось, имели неприятные последствия.

В штаб-квартире CPS дела шли не очень гладко, во многом благодаря тому факту, что Бризард никогда не управлял такой большой системой, как в Чикаго, не выбрал свою команду старших руководителей и фактически разделил контроль над системой с Эмануэлем. Депутат мэрии и назначенные им члены правления. Никто не был действительно ответственным.

«В любой день было определенное отсутствие ясности в отношении того, куда мы идем и как мы туда доберемся», - вспоминает бывший сотрудник Brizard, который не хотел называться. Внутренняя политика «потребляла много усилий», и словесные тирады старших менеджеров не были чем-то необычным. «Чтобы сделать работу, потребовалось много работы», - вспоминает она. «Вы чувствовали суматоху каждый день.»

12 сентября 2012 года бастующие учителя Чикагской государственной школы прошли мимо столичной средней школы имени Джона Маршалла

Невозможный удар

В мае 2012 года, через год после прихода к власти, Эмануэль появился в Сан-Франциско на ежегодном саммите NewSchools Venture Fund, обратившись к спонсорам образования, реформаторам и высокопроизводительным организациям по управлению чартерами, чтобы рассмотреть возможность приезда в Город ветров. Мало кто возьмется за это. Ставка возмещения была слишком низкой. Политические воды были слишком неспокойными. Горстка ключевых сотрудников CPS уже уехала. Ходили слухи, что Бризарда скоро вытеснят, и что учителя могут объявить забастовку.

В теории нанести удар было практически невозможно. Закон 2011 года, получивший название «Сенатский законопроект 7» (SB7), специально запрещал чикагским учителям бастовать без 75 процентов поддержки со стороны членов Церкви, и этот порог был настолько высок, что никто не предполагал, что это будет возможно достичь. Эмануэль и его союзники включили это положение в закон, надеясь не дать угрозе забастовки помешать им сделать жесткие шаги в контракте и в других местах. Глава «Подставки для детей» Джона Эдельман объяснил все, что станет печально известным выступлением на фестивале идей Аспена летом прошлого года.

Казалось, что в то время никто не задумывался о том, что CTU откроет забастовочное голосование задолго до того, как переговоры застрянут, но, пока учителя еще находятся в классе, и оставит голосование «открытым», пока они не дойдут до требуемых 75 процентов. Они, по сути, предупредили бы забастовку и получили бы одобрение членов в своем кармане во время долгого жаркого лета переговоров. Но это именно то, что случилось.

Итак, когда переговоры, как и ожидалось, затормозились в конце лета, учителя Чикаго объявили забастовку в течение семи школьных дней в начале 2012–13 учебного года. Это был первый такой перерыв в занятиях в Чикаго за более чем 25 лет. Ни в Нью-Йорке, ни в Лос-Анджелесе не было забастовок как минимум за десять лет.

«Я помню, сколько людей было на улицах во время забастовки во время забастовки», - сказал защитник специального образования Родни Эстван, бывший учитель в классе. «Улицы были буквально заполнены той или иной группой, идущей вниз, с их красными рубашками. Это было потрясающе ».

По мнению некоторых наблюдателей, в том числе обозревателя газеты Sun-Times Фрэнка Шпильмана, SB7 «непреднамеренно» способствовал проведению забастовочного голосования против CPS. По мнению других, CTU собирался нанести удар так или иначе. Вместо того, чтобы превратить Чикаго в центр школьной реформы, Эммануил, похоже, превратил город в центр организованной рабочей силы.

Кто выиграл?

Когда забастовка завершилась подписанием нового контракта, чикагские учителя, как правило, были удовлетворены результатами, достигнутыми Льюисом, проголосовав за ратификацию контракта и наслаждаясь национальным вниманием, которое они завоевали. Льюис и ее команда будут переизбраны через несколько месяцев.

Профсоюз не окупил 4-процентное повышение, которое было отменено годом ранее; вместо этого он выигрывал повышение от 2 до 3 процентов в год (или в среднем повышение заработной платы на 17,6 процента в течение срока действия контракта) в дополнение к традиционным повышениям по ступеням и стажам для получения опыта и степеней. Новый контракт заблокировал заслуги. «Фискальный аварийный» аварийный люк был удален.

Среди политических обозревателей было почти единодушно, что Эмануэль «проиграл» забастовку. Забастовка сделала для большого театра, происходящего в родном городе президента всего за несколько недель до выборов 2012 года, абсолютное смущение для мэрии. По сути, многие думали, что мэр слишком много отдал, учитывая проблемы с бюджетом и пенсией, которые надвигались. Повышения в новом контракте были «добавлены значительные расходы без какого-либо плана, как это будет оплачено», наблюдала за сторожем бюджета Лоуренс Msall. По оценкам Msall, первый год нового контракта обойдется CPS примерно в 100 миллионов долларов.

Эмануэль придерживался противоположной точки зрения, передавая рекламные ролики, в которых перечислялись его победы: более продолжительный школьный день, свобода директоров нанимать лучших учителей, свобода родителей выбирать лучшие школы и система оценки учителей, которая будет влиять на успеваемость учащихся. Начав сразу, школа будет работать семь часов в начальной школе и семь с половиной часов в старших классах, а год будет длиться 180 дней (вместо 170). Почасовая ставка учителей (которую многие фокусируют на барометре своей компенсации) будет ниже. Для учителей было немного защиты от будущих увольнений или сокращений, которые были на горизонте. Профсоюз согласился отменить свои давние судебные процессы против увольнений, которые имели место в 2010 году, и продолжать разрешать директорам нанимать и увольнять учителей, по большей части.

Чтобы начать 2012–13 учебный год, профсоюз также «выиграл» отставку Бризарда, который сказал в интервью в августе 2013 года, что Эмануэль был микро-менеджером, и что он и CPS не смогли достаточно серьезно отнестись к CTU, сообществу и родительским группам. , «Мы серьезно недооценили способность Чикагского союза учителей вести массовую кампанию на низовом уровне», - сказал Бризард.

Действительно, год, предшествовавший забастовке, оказался для чикагских родителей мощной возможностью установить связь с учителями своих детей и профсоюзными организаторами. Профсоюз доказал, что это поражает школы и учащихся, а не их самих, и многие родители, похоже, были склонны верить им. Если у родителей были какие-либо жалобы на забастовку или условия контракта, выигранные профсоюзом, их было относительно немного.

«С точки зрения родителей, мне было бы наплевать на список приоритетов профсоюза», - сказала Джилл Уол, которая в 2010 году помогла создать родительскую группу под названием «Подними руку», чтобы бороться с угрозами сокращения бюджета. В противном случае родительские и общественные группы в целом были согласованы с учителями.

Закрытие школ

Заменитель Бризар, Барбара Берд-Беннетт, не была в восторге от новых и чартерных школ, как Бризард, но она была более опытна в больших районах. Что наиболее важно, она была лучше приспособлена для реагирования на публичные нападки со стороны профсоюза и почти постоянную критику со стороны средств массовой информации, которая будет происходить в течение 2012–13 годов, когда CPS перешла к закрытию школ для прекращения обучения (см. Рисунок 3).

Первоначальные сообщения были о том, что от 80 до 120 школ будут закрыты. Триста школ были в списке возможных кандидатов. Почти сразу же возникли вопросы о том, какие школы были в списке, и как были произведены расчеты, а также опасения по поводу безопасности учащихся, которым приходится ездить в новые школы. Постепенное снижение общего числа учащихся было только одной частью истории: демографические сдвиги и привлекательность чартерных школ для афроамериканских семей привели к тому, что полупустые здания были сгруппированы в небольшом количестве районов.

В итоге район решил закрыть менее 50 неконтролируемых начальных школ. Даже те, кто изначально был в восторге от образовательных идей Эмануэля, отшатнулись от обращения родителей, полученного в процессе закрытия школы. «Никто не доверяет вам и по уважительной причине», - пожаловался Сет Лавин, бывший член и учитель корпуса Teach For America, чья школа по соседству была неожиданно назначена на возможное закрытие (хотя впоследствии и отсроченная).

Карен Льюис, президент Чикагского союза учителей, выступает в центре Чикаго во время демонстрации против закрытия школ, 27 марта 2013 г.

Несколько учителей обвинили контракт, на который Льюис согласился заключить сделку. Некоторые защищали процесс закрытия как трудный, но необходимый, несмотря на его недостатки. Но большинство всех обвиняли CPS и мэрию. Автор редакционной страницы Sun-Times Кейт Гроссман назвала опыт родителей и учителей, которые месяцами боялись закрыть свою школу, не зная почему, «ужасной ригамаролой».

Эмануэль продолжал продвигать чартеры, используя кафедру хулиганов, и CPS одобряла больше чартеров, даже когда округ закрывал традиционные школы. Обеспокоенный растущим политическим откатом, CPS заключила два соглашения, которые, вероятно, окажется невероятно сложным для соблюдения: пятилетний мораторий на любые последующие закрытия, связанные с зачислением, и не сдавать в аренду или сдавать в аренду пустующие здания для чартерных школ. Школам, принимающим новых учеников из закрытых школ, были обещаны обновления, в том числе iPad для учащихся и кондиционеры.

Неудивительно, что, учитывая бюджетные проблемы Чикаго, закрытие школ сопровождалось увольнениями и сокращением бюджета. В июне около 900 учителей и вспомогательного персонала потеряли работу. В июле были уволены еще 2100 человек. Увольнения по-прежнему были нежелательным продолжением забастовки, и они усугубились в результате несвоевременного перехода на систему школьного финансирования, основанную на учениках, которая поставила несчастных директоров, отвечающих за принятие решений об увольнении. CPS усугубил процесс сокращения бюджета, настаивая, несмотря на 18-месячные разговоры о страшной денежной проблеме, что бюджеты не сокращались на 2013–14 годы. Общие расходы выросли, но финансирование, направленное в школы, сократилось на 3,5 процента (примерно 68 миллионов долларов).

С прошлой весны Льюис продолжал оказывать давление на Эммануила и CPS. В апреле 2013 года она объявила, что зарегистрирует сотни тысяч новых избирателей и выдвинет кандидатов в городской совет и законодательный орган штата, которые поддерживали школы против тех, кто этого не сделал. «Если мэр и его тщательно подобранное корпоративное школьное правление не будут нас слушать, мы должны найти тех, кто будет», - заявил Льюис. В июньском выступлении в City Club в центре Чикаго Льюис спросил свою аудиторию: «Когда мы рассмотрим тот факт, что богатые белые люди думают, что знают, что в интересах детей афроамериканцев и латиноамериканцев, неважно Каков доход родителей или уровень образования? ». Благодаря долгой истории чикагского насилия над молодежью и конфликтам на территориях банд, существовало опасение, что отправка такого количества учеников в такое количество новых школ создаст дополнительные инциденты до и после школы.

Работать вместе, чтобы выиграть ресурсы

В Чикаго сейчас 681 государственная школа, в том числе более 130 чартерных кампусов, которые обслуживают 50 000 из 400 000 учащихся округа. 2013–14 учебный год начался в целом гладко, и ученики из 50 закрытых начальных школ обучаются в новых школах. Около 600 рабочих «Безопасного прохода», занятых неполный рабочий день, выстроились вдоль улиц, чтобы посмотреть, как многие ученики приходят и уходят из школы. Хаос и насилие, которые некоторые предсказывали на начало года, не состоялись. К концу сентября насилие с применением огнестрельного оружия привело к тому, что его первый студент CPS - 14-летний мальчик, но первые два месяца года были относительно спокойными. Примерно 1000 уволенных учителей были приняты на работу. Годовщина забастовки 2012 года прошла и прошла без каких-либо серьезных потрясений.

За кулисами происходили некоторые хорошие вещи. Новая, более интенсивная программа оценки учителей, разработанная и опробованная в основном без злобы в течение предыдущего года, была реализована по всему городу. Это создало более медленный и жесткий процесс владения для учителей и основывало бы процедуры увольнения и отзыва на оценках учителя, а не на стаже работы.

Обучение общему сердцу проходило по всему городу. И наконец, в округе была введена единая мера эффективности, согласно которой школьные и чартерные школы будут одинаково оцениваться. Выпускной средней школы стабильно улучшается.

Тем не менее, Чикаго еще не в лесу. Данные государственных тестов показывают, что в 2013 году более трети учеников 11-х классов CPS были опытными в чтении, по сравнению с 55 процентами их сверстников по всему штату. Технический бюджет округа в размере 5,6 миллиардов долларов сбалансирован, технически, но при этом школьный округ оказался крайне уязвимым для финансовой катастрофы. В следующем году возникнет еще один дефицит в размере 1 млрд. Долл., А резервов почти не будет. Лишь около 20 процентов экономии в размере 970 миллионов долларов были получены за счет фактического сокращения расходов. Городская пенсия учителей была профинансирована всего лишь на 55 процентов от того, что должно было быть, оставив колоссальный дефицит в 8 миллиардов долларов (см. Рисунок 4).

В 2013–14 годах количество учащихся в районных школах снова сократилось в южной и западной частях города. Районные доходы также снизились, впервые за почти 20 лет. А благодаря учительским повышениям и выгодам, среди прочего, растут эксплуатационные расходы.

Эксперты не согласны с тем, сколько денег CPS действительно нужно для обучения студентов, но нет никаких сомнений в том, что Иллинойс занимает одно из первых мест среди штатов в своей поддержке образования. Вклад государства составлял жалкие 25 процентов, и его целевое финансирование (в отношении детей с низкими доходами, с ограниченными возможностями в образовании) было слабым.

Расходы Чикаго на одного ученика в 2012–2013 годах составляли 13 400 долларов, что выше, чем в среднем по стране и, например, в Лос-Анджелесе и Хьюстоне, но намного ниже, чем в Нью-Йорке или Бостоне. Тем не менее, некоторые в Иллинойсе считают, что Чикаго уже получает больше своей доли. Около трети бюджета CPS поступает из государственной казны. Корректировки формулы финансирования образования, сделанные в 2000 году, позволили Чикаго снизить имущественное богатство, используемое в расчетах финансирования штата, и это преимущество, которое многие за пределами города считают несправедливым. Город считает почти всех своих учеников малообеспеченными в целях государственного грантового финансирования.

Все это говорит о том, что Чикаго - не единственный городской школьный округ в стране, который сталкивается с необходимостью обучения большого количества учащихся с высокими потребностями. В Нью-Йорке взносы штата, возможно, не соответствуют потребностям студентов. В Филадельфии сокращение числа учащихся создает огромные проблемы. В Детройте проблема с пенсиями еще хуже.

Чикаго не собирается превращаться в Детройт в ближайшее время, хотя, благодаря сильной базе владельцев собственности. Эмануэль, тем не менее, описывает заявление о банкротстве Детройта как «тревожный сигнал». Городские ставки налога на недвижимость сравнительно низкие, любое существенное повышение ставок вряд ли получит достаточную общественную поддержку, чтобы пройти через необходимый референдум, и это повышение еще не будет ». не собрать достаточно денег.

При нормальных обстоятельствах городской совет по образованию и профсоюзы объединили бы свои усилия, чтобы получить больше государственного финансирования и получить пенсию для чикагских школ. В сентябре 2013 года Эмануэль публично попытался помириться с Льюисом именно с этой целью, но это не зашло далеко. Даже когда Чикагский парк округа отправился в Спрингфилд и выиграл несколько значительных пенсионных реформ, CPS и CTU все еще удерживали объединяющие силы. Город и профсоюз продолжали выдвигать совершенно разные идеи о том, как увеличить финансирование школ Чикаго.

В начале декабря законодательный орган штата созвал и принял спорный закон о пенсионной реформе для государства в целом. Но пенсия чикагских учителей была исключена, и президент профсоюза Льюис сказал, что она не согласится ни на что подобное.

Со своей стороны, Эмануэль по-прежнему настаивал на отсрочке решения пенсионной ситуации в городе, поскольку необеспеченные пенсионные обязательства только для города достигли 19 миллиардов долларов. Платеж в размере 600 миллионов долларов должен был быть выплачен в 2014 году, если только государство не предоставит городу семилетний срок, на который настаивает Эмануэль. «Я собираюсь перевернуть этот линкор», - сказал Эмануэль « Сан-Таймс», но «я не собираюсь отменять 30 лет плохой практики всего за три года».

Александр Руссо - бывший учитель, исследователь и помощник по вопросам образования в Сенате США. Он пишет два образовательных блога «На этой неделе в образовании» и «Округ 299» и является автором книги «Бродячие собаки, Святые и Спасители: борьба за самую тяжелую среднюю школу души Америки».